Economie

URGENCES HAITIENNES : des idées pour le développement (par Alin Louis Hall )

INTRODUCTION

Un fonds souverain est un fonds public de placements financiers (actions, obligations, etc.) qui gère l'épargne nationale et l'investit dans des placements variés (actions, obligations, immobilier, etc.)Les exportations de matières premières constituent la première source de financement de ces types de fonds. Les ressources proviennent le plus souvent des recettes fiscales et des réserves de change accumulées. Une partie de ces recettes fiscales et de ces réserves de change est confiée au fonds souverain qui ne gère pas ces dernières comme la banque centrale gère ses réserves officielles. Alors que la stratégie d’investissement diversifié à moyen ou long terme est la priorité du fonds souverain, la banque des banques privilégie les placements de court terme, sûrs et liquides, pour des interventions sur le marché des changes ou le marché interbancaire.

Les exportations de produits manufacturés constituent l’autre source de financement importante. Elles ont permis la constitution de fonds souverains dans plusieurs pays d’Extrême-Orient. L’envolée des cours mondiaux de matières premières a entraîné une très forte accumulation de dollars américains et une multiplication des fonds souverains. Par exemple, la forte compétitivité des prix et la pression de la demande ont accru les exportations des pays de la région vers la Chine dans des proportions considérables. Alors qu’il n’existe pas une définition universellement partagée de fonds souverains ni un modèle théorique déterminant le niveau de réserves de change au-delà duquel un pays peut constituer un pareil fonds, il doit donc être apprécié selon les caractéristiques économiques du pays.

TYPES DE FONDS

On distingue le fonds de capital investissement (private equity) ou le fonds spéculatif (hedge fund) qui servent des intérêts privés. Si le seuil adéquat pour les réserves de change ou les recettes fiscales est atteint, il n’est pas nécessairement opportun de créer un fonds souverain. Dans un premier temps, la banque centrale peut gérer les réserves dans une perspective de long terme. Mais sa faible tolérance pour des pertes éventuelles limite la taille et la diversité du portefeuille d’actifs. De même, un excédent budgétaire de nature conjoncturelle peut combler un éventuel déficit structurel ou réduire la dette publique. La première utilisation devrait rester exceptionnelle tant des excédents budgétaires conjoncturels ne peuvent compenser sur une longue période des déficits chroniques que seules des mesures adéquates peuvent durablement éradiquer. La seconde peut être plus avantageuse si la charge de la dette coûte davantage que ne rapportent les revenus financiers issus du fonds souverain, en d’autres termes si le taux d’intérêt débiteur de l’Etat est supérieur à la rentabilité du fonds.

Aussi, quand l’accumulation des réserves de change et des recettes fiscales est jugée durable, voire croissante, avec des conditions financières favorables, il est alors judicieux de créer un tel fonds auquel les pouvoirs publics assignent des objectifs macroéconomiques. En Norvège, par exemple, le budget de l’État est augmenté chaque année d’environ 4 % des recettes pétrolières épargnées. Cette méthode a bien réussi à la Norvège, mais n’est pas forcément optimale pour les pays en développement ayant des besoins importants en termes de développement. La plupart des travaux mentionnent deux objectifs macroéconomiques principaux qui déterminent une typologie des fonds souverains : les fonds de stabilisation et les fonds d’épargne.

Les fonds de stabilisation, destinés aux pays exportateurs de matières premières, sont censés préserver leurs finances publiques et leur économie des fluctuations des cours mondiaux. Quand ceux-ci sont à des niveaux élevés, une partie des revenus d’exportation est affectée au fonds qui les fait fructifier par des placements sur les marchés financiers. Quand les cours sont à de bas niveaux, des sommes sont retirées du fonds pour couvrir les besoins de financement de l’Etat et pour être réinjectées dans l’économie. Le fonds souverain permet ainsi de lisser les finances publiques et l’activité. Ce rôle contra-cyclique par rapport aux évolutions des cours mondiaux est évidemment d’autant plus important que l’économie du pays est dépendante des exportations de matières premières.

Dans certains pays, la forte hausse des cours des matières premières intervenue ces dernières années a permis une telle accumulation d’actifs qu’elle a incité les autorités à ne plus se focaliser sur le seul objectif de stabilisation mais à prendre également en compte l’objectif d’épargne intergénérationnelle.

Les fonds d’épargne convertissent les ressources non renouvelables en actifs financiers pour les générations futures. Les revenus que procure l’extraction de matières premières sont épargnés en partie de sorte qu’ils ne soient pas au bénéfice des seules générations contemporaines de cette activité. Capitalisés, ils pourront aussi profiter aux générations futures, une fois les ressources épuisées. Ils ne seront pas alors nécessairement restitués aux ménages qui pourront en bénéficier indirectement par le biais d’investissements ayant renforcé la croissance potentielle du pays.

Les fonds de développement, fonds souverains également mentionnés par le FMI, apparaissent ainsi comme des fonds d’épargne particuliers des pays exportateurs de matières premières. Il en est de même des fonds de retraites, tel celui de la Norvège, qui suppléent les financements par répartition quand ils deviennent insuffisants en raison du vieillissement de la population. Tous ces fonds répondent à une préoccupation d’équité intergénérationnelle. Quant aux fonds de placements également cités par le FMI, ils optimisent la rentabilité des réserves, ce que ne peut faire la banque centrale compte tenu de ses missions. La gestion des actifs caractérise ces fonds, non la finalité de leurs investissements.

Les fonds d'épargne mettent généralement l'accent sur l'équité et les transferts intergénérationnels. Surtout pour les pays qui ont limité les ressources naturelles ou face à une grande incertitude quant à la taille future des flux de matières premières, la diffusion de cette richesse au fil des générations et le maintien de revenus futurs provenant de l'extraction de ressources non renouvelables est un objectif clé de nombreux gouvernements.

L'équité intergénérationnelle se concentre au profit des générations actuelles et futures aussi équitablement que possible. Cela peut se faire par la création d'un fonds de type de dotation qui convertit un atout fini (extraction) avec une chaîne infinie de flux financiers au profit du présent et toutes les générations futures. Les fonds de réserve de retraite cherchent à accumuler des actifs pour couvrir un passif identifié souvent liés à une population vieillissante. Une population vieillissante est une cause de vulnérabilité économique future et les dépenses, souvent liées à des droits qui ont été financés par un système de « pay-as-you go Â» résultant en un coût économique et social élevé. Une réponse prudente à ces défis est d'accumuler des actifs aujourd'hui afin de compenser la responsabilité plus élevée prévue liée au maintien de pensions et la protection sociale dans l'avenir. Cette approche peut être trouvée, par exemple, en Australie, Irlande, Nouvelle-Zélande et au Chili. Selon le cadre macro-économique, ces actifs peuvent souvent être investis à l'étranger, de sorte qu'ils peuvent être désinvesti et utilisés pour les importations lorsque la population locale vient de l'âge.

La stabilisation budgétaire et les fonds d'épargne fiscaux sont souvent liés à la richesse liée à la marchandise. Fondamentalement, deux problèmes se posent avec la richesse des produits de base : tout d'abord, les prix sont souvent très volatiles par rapport à d'autres sources de revenus, et, en second lieu, les quantités sont souvent très discontinues, en particulier dans les petits pays ayant une capacité limitée de ressources.

MISE EN PLACE DU FONDS SOUVERAIN

Plus récemment, un certain nombre de pays ont également mis en place des fonds souverains à l'aide des excédents budgétaires et de réserves de change accumulées. Malgré cette expérience, il n'existe pas de modèles théoriques pour décider quand mettre en place un fonds souverain.

Dans la pratique, les gouvernements abordent la création d'un fonds souverain quand une masse critique de balance des paiements ou des excédents budgétaires est atteinte. C'est ce qui explique, en grande partie, pourquoi les fonds souverains sont généralement mis en place après la flambée des prix des produits de base, comme pendant les années soixante et encore au cours des dernières années.

Quand un pays découvre d’importants gisements d’or ou de pétrole, il peut déclencher un processus d'examen des implications de cette nouvelle richesse. On peut considérer quel est le niveau «adéquat» de revenus ainsi que les revenus «excédentaires» pouvant être mis de côté. De même, si un pays est en train d'accumuler des réserves de devises, il peut les affecter à la satisfaction des besoins de liquidité avec une haute priorité à la sécurité, similaire au compte d'un individu mis en place pour acheter des nécessités. Les décideurs prendront davantage de risques qu'après les actifs souverains eussent atteints un niveau adéquat et soient considérés comme suffisant. C'est à ce stade que les décideurs ont tendance, dans la pratique, à allouer les réserves excédentaires dans un compte différent, avec une grande tolérance au risque, à la suite des politiques d'investissement. Donc, la question est maintenant de déterminer si les réserves sont suffisantes.

ADEQUATION DES RESERVES

Typiquement, de vastes réserves officielles représentent un signal pour évaluer si les réserves devraient être gérées et investies différemment et de ses autres utilisations. Comment cette évaluation des réserves suffisantes doit être faite? A quel moment les réserves peuvent être investies différemment? Comme il y a des avantages significatifs aux réserves, notamment en termes de réduction de la vulnérabilité externe, ce niveau doit être évalué avec soin. Ainsi, avant d'autres considérations institutionnelles sont prises, le niveau des réserves «adéquat» ou «optimale» doit être établie.

Du point de vue de la prévention des crises, l'indicateur le plus pertinent pour les économies de marché émergentes est le ratio de réserves internationales des pays .à court terme avec un accès incertain aux marchés internationaux, un simple indice de référence est celle qui vise la couverture à court terme La dette extérieure de tous les résidents et à tous les instruments et devises mesurées par échéance résiduelle. Cela signifie qu'un pays avec un compte courant équilibré et aucune fuite de capitaux va avoir des réserves suffisantes pour couvrir ses obligations pendant une année complète même si elle est coupée sur les entrées de capitaux extérieurs. D'autres facteurs ont un impact aussi bien. Des niveaux élevés de réserves seraient préférables dans les pays importants déficits extérieurs courants, les taux de change surévalués, des niveaux élevés de la dette publique intérieure à court terme, les positions dérivées du secteur public, et les systèmes bancaires sont faibles.

Pour juger de la capacité d’un pays à répondre à une crise de change, le ratio souvent utilisé rapporte les réserves à la dette extérieure de court terme. Une valeur unitaire signifie qu’un pays à compte courant équilibré peut honorer ses engagements de court terme durant un an. Le niveau des réserves à conserver doit être plus important si le solde des paiements courants est fortement déficitaire ou si le taux de change est surévalué ou bien encore si le secteur bancaire est fragile.

CONCLUSION

Soulignons que l'objectif du fonds doit être compatible avec le cadre macroéconomique global du pays. Toutefois, rappelons que l’histoire du développement est d’abord celle de la transformation. L’exportation des matières premières ne crée pas la richesse et accroit la dépendance de l’économie aux revenus des matières premières. L’abondance de ces dernières serait à l’origine de la faible croissance de certains pays. En cas de flambée spectaculaire des cours, l’abondance peut conduire à la dépendance. Les revenus très élevés issus de l’exploitation des ressources naturelles entraînent une spécialisation des exportations en matières premières ou en produits dérivés. Lorsque les cours mondiaux se rétractent, l’abondance pénalise la croissance à long terme. Ce phénomène est connu sous le nom de « maladie hollandaise » en référence à l’expérience des Pays-Bas, exportateurs de gaz dans les années soixante. On a également en mémoire le cas de l’Espagne - droguée par l’or des Amériques - qui a complètement raté le train de la révolution industrielle.

Alin Louis Hall