Les Caraibes

Haiti roulée dans la farine: La loi de naturalisation ne résout ni le casse-tête ni le conflit créés par l'arrêt 168-13

 Le président Medina devant l'Assemblée nationale. Crédit photo: Carmen Suarez / Acento.com.do, 2013

^([1]) Traduction par Michelle Mevs, révisée par Junia Barreau, le 1er mars 2014

Roberto Álvarez donne son opinion d´expert :" Je tiens à réitérer ce que j'ai écrit à la fin de la première partie de ce travail , le seul moyen de sortir de ce lamentable drame humain et de cette flagrante violation des normes internationales en relation avec la nationalité consiste en l´adoption d´une loi qui rétablisse la citoyenneté de toutes les personnes nées en République dominicaine entre 1929 et 2010."

SANTO DOMINGO, République dominicaine - . Le spécialiste et avocat des droits de l'homme, Roberto Alvarez, ex-ambassadeur à l'Organisation des États américains (OEA), précise que le projet de loi de naturalisation annoncé par le gouvernement du président Danilo Medina ne résout pas le conflit généré par l'arrêt 168-13 de la Cour constitutionnelle.

Le président Medina, dans son discours du 27 février à l'Assemblée nationale, a annoncé que conformément à l'engagement de son gouvernement avec l'Organisation des Nations Unies, l'Union Européenne et d'autres organisations internationales, il soumettra au Congrès le projet de loi de naturalisation des citoyens affectés par l´arrêt en question. Cette information, non prévue dans le discours, fut improvisée par le président qui s´est abstenu de donner plus de détails.

Roberto Alvarez soutient que la solution dominicaine mise de l'avant ne permettra pas d'éviter les conséquences néfastes dont le gouvernement dominicain cherche justement à se débarrasser vu la pression de la communauté internationale; et qu´enfin de compte une loi de naturalisation ne sera pas considérée comme valide.

Nous citons : " Bien que le travail de l'exécutif ait produit une avancée dans ce domaine -en établissant, -voir paragraphe de l'article 8 du décret 327-13-, une " procédure spéciale pour la naturalisation des enfants de mères étrangères non-résidentes, enfants inscrits dans le registre " [1]. Toutefois, cette mesure ne résout pas complètement le nœud gordien, comme nous l'expliquerons plus loin. " Fin de citation.

L'avocat Roberto Alvarez a remis à notre journal une deuxième partie de son essai sur les conséquences de l'arrêt 168-13, que nous présentons ci-dessous [à la page suivante].

 " Droits humains vs Souveraineté ou Souveraineté et Droits humains ? "

Réflexions sur l'arrêt 168-13 de la Cour constitutionnelle et ses conséquences

Par Roberto Alvarez

Partie II

Introduction

Dans une précédente analyse, j'ai discuté des aspects relatifs à la souveraineté et les droits humains pour expliquer comment ces derniers arrivent dans certains cas à transcender les frontières nationales et à acquérir une dimension internationale sans pour autant violer la souveraineté, comme le cas de dénationalisation des enfants dominicains descendants d´immigrants en situation illégale, provoqué par l'arrêt 168-13 de la Cour constitutionnelle ( TC pour Tribunal Constitucional ) du 23 septembre 2013.

Je vais faire ici quelques commentaires sur certains aspects essentiels de cette décision du TC, qui, à mon avis, n'ont pas été correctement examinés au niveau national.

Il est important de noter dès le départ, l'un des aspects principaux et positifs découlant de l'arrêt. Je me réfère à la prise de décision de mettre en marche le plan national de régularisation des étrangers en statut migratoire irrégulier et vivant dans le pays, raison pour laquelle le Président Medina a publié le décret 327-13 du 29 Novembre.

Comme l'a souligné l'ami et l'analyste perspicace qu´est Wilfredo Lozano, le plan qui représente un moyen facilitant l´observance de la Loi est voué à l'échec s'il n'est pas accompagné par d'autres mesures visant à " assurer l'ordre, le contrôle et l´institutionnalisation de la migration» [2].

Suite à une négligence regrettable du gouvernement, dix ans ont passé et il a fallu que finalement, par ordonnance du tribunal, une décision soit prise en vue de l'accomplissement du mandat établi par la loi 285-04.

Le plan aurait-il dû être précédé par un large dialogue national prenant en compte les points de vue de divers secteurs ? Le résultat aurait probablement été beaucoup plus heureux et ajusté à l'opinion publique nationale car selon le sondage Gallup -Hoy du 3 février, les enfants des Haïtiens sans-papiers bénéficient d'un soutien surprenant de 58,2 % de la population qui les considèrent comme des Dominicains. [3]

Comme le dit Eduardo Jorge Prats, le TC a ignoré le sage dicton du philosophe du droit Chaim Perelman à savoir que « les décisions de justice doivent satisfaire trois publics différents : les parties en litige , la profession juridique et l´opinion publique » [4] .

Je veux être aussi clair et ferme que possible , le droit ou le pouvoir d´établir les critères pour l'acquisition de la nationalité est déterminé principalement, mais pas exclusivement, par l'État national; c´est un acte suprême de souveraineté. À noter que la Constitution de 2010 a ajouté un nouveau critère à des règles constitutionnelles antérieures sur l'acquisition de la nationalité, -compris dans l'article 18, paragraphe 3-, qui stipule que les enfants d'étrangers résidant illégalement sur le territoire dominicain n´ont pas droit à la nationalité dominicaine. Personne ne s'est plaint , ni ne peut le faire contre la décision souveraine de cette modification de l'Assemblée nationale de Révision, (Asemblea Nacional Revisora).

Le conflit découle de l'interprétation rétroactive contra-homine de la décision 168-13 dont certains aspects sont élaborés ci-dessous.

 Réflexions sur l'arrêt de la Cour constitutionnelle 168-13 [5]

Précisons que la Cour constitutionnelle est la seule responsable de la confusion généralisée existante entre les droits des immigrants et celle des personnes nées dans le pays puisque qu'elle a omis d'établir une conceptualisation claire entre les deux catégories et classer sans aucune distinction les personnes nées ici dans le plan de régularisation [6].

Bien que le travail de l'exécutif ait produit une avancée dans ce domaine -en établissant, -voir paragraphe de l'article 8 du décret 327-13-, une " procédure spéciale pour la naturalisation des enfants de mères étrangères non-résidentes, enfants inscrits dans le registre " [7]. Toutefois, cette mesure ne résout pas complètement le nœud gordien, comme nous l'expliquerons plus loin.

Je vais analyser deux aspects principaux pour moi qui sont au cœur de l'arrêt : l'effet rétroactif de la décision et l'apatridie .

I- La rétroactivité.

Le TC fait valoir qu'il n'y a pas de rétroactivité dans l'application de son interprétation de « en transit » parce que ce terme a été utilisé dans toutes les constitutions dominicaines depuis 1929 parce que les gens qui ont été inscrits par les parents en situation irrégulière dans notre registre entre 1929 et 2007, l'ont été de manière illégale ou frauduleuse; la Cour interaméricaine des droits humains (CIDH ) n'a pas correctement différencié dans notre législation les "personnes en transit" des "personnes de passage", elle s'arroge le droit d´interpréter a sa manière le « sens et champ d'application de la notion d'étrangers en transit », faisant appel au critère herméneutique de la " marge d'appréciation " .

Dans un document en date du 19 Novembre 2013, le Conseil Central Electoral (JCE ) a publié une enquête menée dans les livres de l'état civil afin d'établir le nombre de personnes inscrites de façon irrégulière, le Conseil indique que des 53 847 personnes inventoriées dans les registres correspondant à 117 nationalités, 'seulement' "24 39 n'avaient pas les documents établis par la loi ", c'est à dire 45 % du total [8]. En annexe du document, on peut lire que "durant la période allant de 1929 à 1966, on enregistrait 13 865 entrées. De 1967 à 1982, 15 587 entrées et de 1983 à 2007, un total de 24 395e entrées " sans ventilation, sans précision sur le nombre de réguliers vs les irréguliers.

Comme on le voit , à travers 78 années, des milliers de personnes ont reçu des certificats de naissance des autorités dominicaines, ces documents ont été acceptés comme bons et valables, utilisés dans tous les aspects de la vie : certains allant à l'école, d'autres achetant propriétés, plusieurs établissant des contrats ou se mariant, certains faisant l'acquisition de passeport, entreprenant des voyages et même, dans certains cas, obtenant la résidence permanente dans d'autres pays, c'est à dire menant à bien des projets de vie. Il ne s´agit pas d'une simple expectative ou espérance de l'acquisition d'un droit : il s´est tissé d'innombrables situations juridiques et expériences de vie consolidées au fil du temps et qui représentent des droits réellement acquis.

C'est une insulte à notre intelligence de vouloir faire croire que ces personnes dont , beaucoup d'entre elles ont été emmenées au pays en vertu d'accords entre les gouvernements de la République dominicaine et d´Haïti , qui vivaient dans une pauvreté abjecte et dans les "batey" isolés des centres de population , qu´elles auraient pu "tromper" pendant près de huit décennies les autorités dominicaines, des gouvernements successifs, en obtenant ces documents officiels. Ce fut une pratique systématique et légalement établie par les autorités dominicaines, par action voulue ou omission tacite. [9]

Un État qui pendant des décennies a omis de se conformer à sa propre loi et qui voudrait maintenant imposer une application à la lettre, en retirant un droit acquis à des milliers de personnes dont le niveau d´éducation et de marginalisation les placent dans une situation d'extrême vulnérabilité et de précarité pour respecter les normes, et sans omettre que c´est grâce à ces personnes que s´est constituée une partie de la richesse dont nous jouissons aujourd'hui.

Pour contourner la jurisprudence de la Cour interaméricaine des droits humains- à partir de l'affaire de Yean et Bosico-, au sens que le temps qu'une personne peut être considérée «comme de passage ou en transit, indépendamment de la classification utilisée , l'État doit respecter un délai raisonnable. » [10] le TC estime que « les États doivent avoir un pouvoir discrétionnaire important, mais celui-ci a ses limites et, surtout, devrait être utilisé de manière rationnelle afin d'empêcher que les intérêts d'un État piétinent ceux de la communauté » [11] .

 Plusieurs questions se posent : Quelle doit être l'étendue du pouvoir discrétionnaire d'un État et qui le décide ? Quelles devraient être ses limites et qui les détermine ? Qui décide du seuil de rationalité ?

Le même TC offre, sans le moindre détour, la réponse : " La logique qui découle de l'argumentation développée dans l'arrêt qui fait l'objet de cette analyse, est qu'un pays d´une communauté quelconque peut avoir des raisons particulières pour établir des restrictions à certains droits et, ce qui n'implique pas nécessairement une violation des règles communautaires, bien que les autres pays membres de cette communauté n'envisagent pas eux-mêmes de telles restrictions .

Il s´agit de reconnaître l'existence de situations et de réalités individuelles et particulières qui nécessitent une modification de l'interprétation et de l'application du droit communautaire " [12]. Évidemment, selon la Cour constitutionnelle, elle-même en tant que souveraine, c'est celle qui décide.

Une fois une telle logique acceptée, la jurisprudence s´en verrait affecter comme celle établie par la CIDH dans l'affaire des enfants Yean et Bosico. Ainsi tout État serait habilité à déterminer par lui-même son pouvoir discrétionnaire dans l'interprétation des règles, des traités de droits humains et de jurisprudence, peu à peu les dénaturer en les vidant de leur contenu [13]. Cette erreur de jugement de la Cour constitutionnelle pose un sérieux défi à la Cour interaméricaine des droits humains, et en général à tout le Système Interaméricain.

C´est pour cela que la Commission existe, et en particulier la Cour (CIDH), afin d'assurer la cohérence dans l'interprétation des règles, des traités des droits humains et garantir la sécurité juridique du Système Interaméricain.

 II- L'apatridie

Le TC reconnaît qu'en l'absence d'une autre nationalité à laquelle ces personnes pourraient avoir droit, -personnes nées dans le pays et qui sont privées de la nationalité suite à l´arrêt-, il y aurait une obligation à leur accorder la nationalité dominicaine conformément aux traités ratifiés par le pays et en vertu du droit international . Cela implique que pour éventuellement retirer la nationalité aux personnes dans une telle situation, il est évident que ces mêmes personnes possédaient la nationalité à l'origine.

Afin de justifier que ces personnes ne seraient pas apatrides par son imminente décision, le TC croit bon de citer l'article 11.2 de la Constitution haïtienne de 1987qui stipule : " Ils sont d'origine haïtienne (...) 2 - Toute personne née à l'étranger dont le père ou la mère est haïtien. » Et ajoute que « la présente Constitution établit le principe de la transmission perpétuelle à la nationalité haïtienne pour les fils de ressortissants haïtiens, d´ou l'impossibilité de perdre la dite nationalité une fois acquise par la naissance ou postérieurement » [14].

Il est surprenant que le TC n'ait pas fait référence à l'article 15 de la même Constitution haïtienne[2], qui stipule: « La double nationalité haïtienne et étrangère n'est pas autorisée dans tous les cas. " Cette position est confirmée par l'article 26 du décret sur la nationalité haïtienne de 1984, qui dit que la nationalité haïtienne se perd », entre autres, en cas de conflit de nationalité, pour le choix évident ou la jouissance active de nationalité étrangère » [15].

Un autre obstacle à l'octroi de la nationalité haïtienne découle de l'article 9 paragraphe 3 du décret que " il est donné à des enfants nés à l'étranger la possibilité d'acquérir la nationalité haïtienne par une déclaration durant l'année où ils atteignent l'âge de la majorité; après cette année, cette possibilité n'existe plus. "

Cela signifie que Juliana Dequis, qui fête ses trente ans en 2014, n'a aucune chance d'obtenir la nationalité haïtienne, car en premier lieu, pour l'État haïtien qu'elle détenait et jouit encore de la nationalité dominicaine et en second lieu; même si cette possibilité avait existé, elle a expiré dans l'année suivant sa majorité. A défaut de garder la nationalité dominicaine, elle devient immédiatement apatride. Ce principe est applicable à toutes les personnes dans notre pays qui sont dans une situation similaire à celle de Juliana.

S'il était vrai que chaque État a le droit souverain de décider de qui doit jouir de sa nationalité, comme le TC l´affirme, Haïti disposerait aussi d'un tel droit correspondrait.

En ce sens, le président de la Chambre des députés de Haïti l´a exprimé directement. Les personnes visées par l'article 11.2 de la Constitution haïtienne nées en dehors d'Haïti ne bénéficient pas automatiquement de ce droit, encore moins celui qui a vécu toute sa vie dans un autre pays [16]. Pour sa part, le ministre des Affaires étrangères d'Haïti, Pierre- Richard Casimir, a présenté la position du gouvernement haïtien dans le sens que l'arrêt 168-13 cause une apatridie, rejetant implicitement la thèse de TC [17].

Pour appuyer sa position selon laquelle chaque État est souverain de décider de l'octroi de la nationalité aux enfants de ressortissants étrangers qui naissent sur son territoire, le TC cite une décision prise par les autorités espagnoles relative à la non-reconnaissance de la nationalité à un enfant de parents dominicains, puisque celui-ci détenait le droit à la nationalité dominicaine et par conséquent, il n'y a eu pas d'apatridie [18].

Ce que ne dit pas le Tribunal Constitutionnel dans le cas mentionné, il s´agit d´un enfant né le 22 février 2004, inscrit dans le registre d'État civil espagnol par ses parents le 13 mai de cette même année , et pour qui on a décidé de l'appel de révision de la présomption de nationalité espagnole d'origine de l'enfant par les autorités supérieures, le 13 décembre 2004. Dans ce cas, il s´agissait d'une seule personne, d´un mineur, et la décision des autorités est survenue peu de mois après l'enregistrement original; sans que les autorités dominicaines eurent offert aucune opposition, alléguant que l'enfant n'avait pas droit à la nationalité dominicaine [19].

L'apatridie de facto massif créé par l'arrêt 168-13 de la Cour constitutionnelle n'est pas résolue par une loi de naturalisation parce qu´on ne peut pas réduire les droits de ces personnes à un statut national de deuxième classe, puisque par la loi se trouverait soumise à la possibilité de futures limitations autorisées par l'article 19 de notre Constitution.

Je tiens à répéter ce que j'ai écrit à la fin de la première partie de ce travail , que le seul moyen de sortir de ce drame humain malheureux et d'une violation flagrante des normes internationales relatives à la nationalité consiste en une loi visant a rétablir la citoyenneté de toutes les personnes nées en République dominicaine entre 1929 et 2010, selon les mesures recommandées par la Commission interaméricaine des droits humains dans son communiqué de presse du 6 décembre 2013 .

 Dans une troisième et dernière lettre, je procéderai a définir les conséquences graves et les défis pour le pays conséquences de l'arrêt du TC 168-13.

[1] Vease el Decreto 327-13en: http://www.consultoria.gov.do/spaw2/uploads/files/Decreto%20327-13.pdf.

[2] Vease: http://www.acento.com.do/index.php/blog/12093/78/Regulacion-regularizacion-algunas-precisiones-a-discutir.html.

[3] Encuesta Gallup-Hoy, 3 de febrero 2014: http://hoy.com.do/encuesta-gallup-hoy-para-el-62-de-los-ciudadanos-sentencia-tc-no-es-antihaitiana/.

[4] Vease: http://hoy.com.do/alquimia-interpretativa-y-autismo-constitucional/. Los artículos de Jorge Prats sobre la nacionalidad, la Sentencia 168-13 y la Constitución son los escritos más lúcidos sobre el tema que se han publicado en el país.

5] No enfocaré en este trabajo el razonamiento utilizado por el TC para aceptar la admisibilidad del recurso de revisión u otros temas procedimentales; estos aspectos han sido adecuadamente tratados por otros analistas y en particular por la juez Katia Miguelina Jiménez en su coherente voto disidente de la Sentencia 168-13.

[6] Asombra leer el Memorándum de 13 de junio de 2013 [REF:ORG 130/1(A)], dirigido al presidente del Tribunal Constitucional, Dr. Milton Ray Guevara, firmado conjuntamente por la Coordinadora Residente del Sistema de las Naciones Unidas y Representante Residente del PNUD, Valerie Julliand, y por el Jefe de la Misión del Alto Comisionado para las Naciones Unidas para los Refugiados, Gonzalo Vargas Llosa, por la sólida calidad de su análisis en relación a las obligaciones nacionales a la luz de los estándares internacionales asumidos por el país en relación al caso en cuestión; argumentos recibidos antes de que el TC emitiera el fallo, pero que al parecer fueron totalmente descontados por éste.

[7] Vease el Decreto 327-13en: http://www.consultoria.gov.do/spaw2/uploads/files/Decreto%20327-13.pdf.

[8] “Sentencia 0168/13 del Tribunal Constitucional, su impacto en el Registro Civil y los Derechos de las Personas”, Documento del Presidente de la Junta Central Electoral, doctor Roberto Rosario Márquez, 19 de noviembre 2013[9] A título de ejemplo, la Ley 659 del 17 de julio de 1944, sobre Actos del Estado Civil, establece en su artículo 96 que es responsabilidad del Procurador Fiscal “visitar en los meses de enero y de julio de cada año las Oficinas del Estado Civil comprendidas en su jurisdicción, para verificar especialmente los siguientes actos: a) si los registros son llevados con regularidad; b) si se han requerido los documentos exigidos por la ley; c) si los actos han sido insertados en ambos registros originales; y d) si se han enviado a la Oficina Central del Estado Civil los registros y documentos previstos por esta ley para tal envió”. Es grotesco llamar a esta situación de irregularidad fomentada por el Estado dominicano como una simple “deficiencia institucional y burocrática del Registro Civil”. Los miembros del TC deberían revisar las implicaciones que tiene para este caso la Doctrina de los Actos Propios, y de paso conocer su institución afín del derecho anglosajón, el estoppel.

[10] Caso de las Niñas Yean y Bosico Vs. República Dominicana. Sentencia de 8 de septiembre de 2005. Serie C No. 130, parrafo 140. http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_130_esp.pdf.

[11] Sentencia 168-13 del Tribunal Constitucional, párrafo 2.5, página 71.

[12] Ibidem, Párrafo 2.9, página 73.

[13] El Tribunal Constitucional parece no haber reparado en el hecho de que, sin desearlo y salvando las diferencias, esta lógica resulta similar a la que sirvió de base a la consultoría jurídica de la Procuraduría General de EE.UU. bajo el gobierno de George W. Bush, para sustentar que el presidente de EE.UU, bajo las leyes especiales de la “Guerra contra el Terror”, tenía poderes expansivos para ordenar ciertas técnicas de interrogación brutales para extraer información de los detenidos. Vease: http://en.wikipedia.org/wiki/Torture_Memos. El presidente Barack Obama repudió los memos que sustentaron esa posición tan pronto asumió el poder en enero de 2009.

[14] Op. Cit. 10, página 77. El subrayado es nuestro. Esta aseveración del TC carece de fundamento como veremos más adelante.

[15] Vease el Decreto en ingles: http://www.uscis.gov.edgesuite-staging.net/ilink/docView/AFM/HTML/AFM/0-0-0-1/0-0-0-26573/0-0-0-31594.html. En ese sentido se ha expresado también el reconocido abogado Negro Veras al precisar que: “el hijo de un haitiano ilegal, que nace en territorio de la República Dominicana, no tiene conflicto de nacionalidad por lo que dispone el artículo 15 de la Constitución haitiana; porque los descendientes de haitianos ilegales, que nacen en este país, son extraños a la Constitución de Haití y a las leyes haitianas, porque son nacionales dominicanos exclusivamente”. Vease sus declaraciones en: http://www.elnuevodiario.com.do/app/article.aspx?id=346070.

[16] Véanse: http://www.acento.com.do/index.php/news/138207/56/Legislador-haitiano-dice-que-senadores-EEUU-trataran-con-Obama-la-TC-168.html; véanse también las declaraciones de Bernabé Dieudonné, un abogado haitiano:

http://www.acento.com.do/index.php/news/166308/56/Abogado-haitiano-sostiene-que-son-dominicanos-los-hijos-de-haitianos-nacidos-aqui.html;

[17] Vease: http://www.listin.com.do/la-republica/2014/1/8/306179/Haiti-sostuvo-que-plan-favorece-la-apatridia.

[18] Op. Cit 10, página 79.

[19] Vease: http://www.boe.es/boe/dias/2005/02/03/pdfs/A03878-03879.pdf.