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Décret CSCCA: Les quatre grandes erreurs de l’Exécutif

Seule une poignée de gens, de fidèles et conseillers dupes du Président Jovenel Moise qui pètent dans la soie qui croient que c'est cette gouvernance catastrophique que mérite Haïti. Une gouvernance à coups de décrets qui remet tout en question dans cette République : démocratie, État de droit, bonne gouvernance, égalité des droits.

Derrière ces différentes décisions anticonstitutionnelles, il y a la planification et l'exécution de tout un projet : un retour à la dictature. Un projet monstrueux, car la dictature n'est plus analysée à partir des références lointaines : elle est négation de l'État de droit et de la démocratie, absence de contrôle. Le droit est aujourd'hui une affaire de contrôle. Il ne fait aucun doute que la démocratie haïtienne, l'État de droit et les principes de la bonne gouvernance sont aujourd'hui menacés, avec des conséquences graves sur les droits fondamentaux de la personne humaine.

Les décisions prises par l’Exécutif ces derniers temps justifient l’inquiétude des citoyens. En janvier 2020, le Chef de l’Exécutif a constaté la caducité du parlement, la plus grande institution de contrôle du pays. Les élections pour renouveler intégralement la Chambre des députés et les deux tiers du Sénat n'avaient pas été organisées dans le délai prévu par la Constitution. Il revenait au Président, en tant que garant des institutions, de veiller à l’accomplissement de cet exercice démocratique. Mais comme tout un chacun le voit, il préfère, en marge de la Constitution, instaurer une gouvernance par décrets.

On pensait qu'après la création du Conseil électoral provisoire et la nomination par arrêté du Conseil consultatif indépendant, le Président avait atteint la limite de l'indécence et du galvaudage des nos institutions républicaines. Voilà qu’il vient de publier un décret dans lequel il anéantit la mission de contrôle de la Cour des comptes et du contentieux administratif (CSCCA), une fonction que lui confère la Constitution. On croyait atteindre les tréfonds de l'abîme mais le président Moïse montre à chaque fois qu'il a encore de place à creuser. Cela se passe à la barbe des donneurs de leçons de la démocratie. De quoi penser de croire qu’il y a sinon complicité mais soutien inconditionnel à la réalisation d'un projet contre Haïti.

L'article 1 du décret de l’Exécutif précise le nouveau rôle attribué à la Cour des comptes en ces termes : « En toute matière, l'avis de la Cour supérieure des comptes et du contentieux administratif est consultatif : s'il est obligatoirement requis, il ne lie la Commission nationale des marchés publics ni les autorités du pouvoir, ni les ordonnateurs, et ne saurait paralyser ou empêcher la conclusion des contrats, accords et conventions mentionnés au premier alinéa ».

Ce décret enlève à la Cour des comptes et du contentieux administratif ses attributions constitutionnelles de contrôler la régularité des dépenses publiques et de s'assurer du bon usage des crédits alloués dans le budget et fonds générés par l'administration.

La Cour est une création de la Constitution
Cette Cour est une institution républicaine. Elle est une création de la Constitution. Sa légitimité provient de sa proximité avec le suffrage universel. En effet, l'article 200-6 de la notre loi mère dispose que les candidats à cette fonction font le dépôt de leur candidature au bureau du Sénat de la République. Le Sénat élit les dix membres de la Cour, et ceux-ci désignent à leur tour leur président et leur vice-président. Les juges sont ainsi investis d'un mandat de dix ans (10) années et sont inamovibles.

La Cour supérieure des comptes et du contentieux administratif est une institution de contrôle placée sous la dépendance politique du Parlement. Elle représente le bras technique du parlement et rentre dans la mission de contrôle que celui-ci exerce sur les activités du gouvernement. Chaque année, la CSCCA doit préparer un rapport annuel sur la situation financière du pays et l'efficacité des dépenses publiques avec des considérations sur la gestion des gestionnaires, comptables de deniers publics. Après la vérification de toutes les dépenses de l'État, la Cour dresse un rapport au parlement en vue de l'informer sur la situation. Donc, si son avis n'est pas contraignant pour le pouvoir législatif, il l'est pour l'administration.

Les rapports entre la CSCCA et l’administration sont constitutionnels et légaux. La Cour supérieure des comptes et du contentieux administratif intervient dans la réalité de l'administration pour deux raisons fondamentales : 1) pour le contrôle de la légalité ; 2) au nom de l'intérêt général.

Le contrôle de la légalité ne peut être exercé que par une autorité administrative ou juridictionnelle destinée à assurer la conformité d'un acte administratif aux règles juridiques de valeur supérieure.
La Cour intervient à priori et à posteriori. Ces deux contrôles sont intimement liés. Le contrôle de la légalité rentre dans la fonction juridictionnelle de la Cour. Ce contrôle permet de vérifier la compétence de l'auteur de l'acte ainsi que l'absence de vice de forme, de violation de la loi et de détournement de pouvoir. Dans le cadre du contrôle d'opportunité des dépenses, elle s’assure du bon emploi des crédits, des dépenses de l'administration, des entreprises publiques et des collectivités territoriales. Le Conseil national des marchés publiques (CNMP) n'est pas une autorité administrative mais une structure de la Primature. Ce contrôle de la légalité que détient la Cour  transféré au CNMP crée une confusion des ordres, une inflation  de droits. Trop de droits créent une situation de non droit préjudiciable à l’État de droit, a écrit le sociologue Guy Rocher.

Selon l'article 200, la Cour supérieure des comptes et du contentieux administratif est une juridiction financière, administrative, indépendante et autonome. Elle est chargée du contrôle administratif et juridictionnel des dépenses de l’État, de la vérification de la comptabilité des entreprises d’État ainsi que de celles des collectivités territoriales.

Le concept de contrôle implique un rapport de domination entre deux entités. C'est pourquoi les fonds débloqués dans le budget et dans les comptes spéciaux sont soumis au visa préalable du contrôle financier exercé par la Cour. Les délibérations de la Cour dans le cadre de son contrôle de la légalité sont contraignantes et impératives. Le contrôle à priori de la Cour est l'admission d'une autorité juridictionnelle dans la réalité administrative.

Cette intervention de la Cour à  priori empêche la naissance de tout grief lié à l'illégalité de l'acte administratif. Il est dans l'intérêt de ceux ayant le pouvoir d'engager l'administration, de respecter les prérogatives constitutionnelles de la Cour. En effet, tout comptable public ou ordonnateur - à l'exception des ministres qui relèvent de la sanction du parlement -, doit obtenir décharge de la Cour pour être délié des responsabilités financières relatives à sa fonction.

Les ministres sont les ordonnateurs principaux du budget de l'État. Selon l'article 156 de la Constitution, le gouvernement est responsable devant le parlement. En ce sens, le parlement dispose du pouvoir de contrôle de l'activité gouvernementale. Ce pouvoir s'étend sur le budget de l’Etat. L’article 223 de la Constitution stipule que le contrôle de la loi des finances publiques est assurée par le Parlement, la Cour supérieure des comptes et du contentieux administratif et les autres institutions prévues par la loi. C'est le parlement qui accorde décharge de la gestion des ministres. Cette décharge doit être accordée annuellement, selon les exigences de l'article 233 de la Constitution. En violation de la Constitution, en mai 1995, un décret a été pris accordant décharge pleine et entière à des anciens ministres. Le président serait-il prêt à répéter cette violation de la Constitution pour corriger une injustice faite aux anciens hauts fonctionnaires de l’État qui ont servi dignement l'État ? Cette pratique ne va-t-elle pas assurer l'impunité dans la gestion de l'État si le gouvernement n'est responsable que devant lui-même ? La décharge rentre dans la mission de contrôle du parlement et le fait que ce pouvoir n'a jamais été exercé dans le but de protéger l'intérêt général, il n'est pas superflu de dire que nos parlementaires étaient mal imbus de leurs responsabilités.

Les 4 erreurs de l'Exécutif
Quatre erreurs grossières de l'Exécutif qui mettent en doute sa capacité - ou celle de son équipe - en matière droit.
1) Haïti est un État unitaire et décentralisé. La nature unitaire de l’État d'Haïti est caractérisé par l'existence d'un système juridique unique applicable sur toute l'entendue du territoire. Le droit est un ordre. Ce qui caractérise cet ordre, c'est sa cohérence. L'existence de cet ordre juridique national dont la Cour de cassation en assure la cohérence, doit être exempt de confusion, d'ambiguïté et de contradiction.

Dans un État unitaire et décentralisé, le budget de l'État est celui des collectivités décentralisées et des organismes sociaux financés en tout ou en partie par l'État. La CSCCA n'exerce pas seulement son contrôle à priori sur l'administration centrale mais aussi sur les collectivités territoriales et les entreprises publiques à caractère financier, commercial et industriel. En d'autres termes, ce contrôle à priori et à posteriori s'exerce tant sur l'administration centrale de l’État que sur les collectivités. Donc, la Cour des comptes a la même latitude de contrôler l'usage des fonds de l'État mis à la disposition des entreprises privées. Cette Cour est présente là où il y a des fonds de l'État. On ne peut pas appliquer la loi par raccourci ni par segment. Ce décret fait un raccourci, donc une dérogation en faveur du pouvoir exécutif et de l'administration centrale de l'État, mettant ainsi à mal l'intervention de la Cour dans le cadre de sa mission de contrôle de l’administration.

2) Ce décret est en désaccord avec la Constitution. Soulignons d'abord
un désaccord théorique et conceptuel. Le concept théorique de contrôle est un concept général. Pour comprendre son sens et son opérationnalisation, une déclinaison s'impose. Le contrôle exercé par la Cour des Comptes peut prendre diverses formes : le respect de la procédure et de la légalité, la mise en place d’audits et d’ordonnances, l'évaluation et l'opportunité des dépenses. Ces opérations se font dans le souci de protéger l'intérêt général.

L'avis sollicité par l'administration auprès de la Cour sur une question de droit est obligatoire. Il s'impose à l'administration. Celle-ci ne peut passer outre. L'avis défavorable empêche la réalisation de tout contrat. C'est pour éviter tout grief lié à l'illégalité que l'avis de la Cour doit être suivi. L'avis est un attribut de la fonction de contrôle de la CSCCA. Il est relié aux caractéristiques de contrôle que la Cour exerce dans la réalité administrative. Il faut penser l'avis à partir du contrôle.

Cependant, l'exercice du droit administratif comparé nous permet de déceler quelques nuances. L'avis est un terme juridique s'appliquant dans toutes les branches du droit, notamment au résultat de consultations - facultatives ou obligatoires, selon le cas - demandé aux organes les plus divers. En droit international, l'avis est une opinion sans force obligatoire rendue par une juridiction internationale sur une question de droit.

En France par exemple, les juridictions civiles peuvent solliciter un avis auprès de la Cour de cassation, tout comme les juridictions administratives peuvent le faire auprès du Conseil d'État. Cet avis ne lie pas la juridiction qui en a fait la demande.

Ce décret est inconstitutionnel parce qu'il modifie des lois et des décrets ayant force de loi. Selon la Constitution, c'est le parlement qui détient le monopole normatif exclusif. L'Exécutif ne peut prendre position sur un domaine exclusif réservé au parlement.

3) Le concept de l'intérêt général est ignoré par ce décret.
L'intérêt général n'est pas défini en droit administratif haïtien. Il est laissé à l'appréciation du juge administratif. C'est un concept flou en droit, adaptable et évolutif. Elle est une marge de manœuvre réservée au juge. On peut s'en inquiéter ou s'en réjouir, disait Mireille Delmas Marty. C'est la personne en situation qui donnera un contenu au concept flou. C’est le cas de la notion de sécurité nationale en droit international public ou encore l'opportunité des poursuites en droit pénal (Mémoire de maîtrise de Fanfan Guérilus, « Le rôle du procureur dans la justice pénale internationale », voir aussi son article doctoral « Le pluralisme standardisé »).

Le contrôle de la légalité et de l'opportunité des dépenses dans le but de protéger l'intérêt général est le moyen par lequel la Cour exerce son autorité ou sa domination sur l'administration.

4) Un emprunt mal adapté
En France, c'est le principe de dualité qui prévaut, c’est-à-dire la séparation de l'ordre judiciaire et l’ordre administratif. En Haïti, c'est différent. La dualité de juridiction est le principe d'organisation du système juridique français. La juridiction administrative suprême est le Conseil d'État.
En Haïti, les décisions de la Cour supérieure des comptes et du contentieux ne sont susceptibles de recours, sauf  le pourvoir en  Cassation. C'est un ordre juridique unifié et coiffé par la Cour de cassation. Il faut éviter la fraude, le plagiat académique et surtout des comparaisons imprudentes qui ne tiennent pas compte de notre réalité.

La majorité de nos emprunts du système français brouille et rend confus notre système juridique national. Par exemple, l’article 173 de la Constitution de 1987 précise que le Pouvoir judiciaire est exercé par les juges alors que la loi de 2007 créant le Conseil supérieur du pouvoir judiciaire transmet ce pouvoir à cet organe administratif et disciplinaire qui ne devrait être en principe composé que de juges de la Cour de Cassation. On crée une police nationale à qui l'on confie des tâches de sécurité nationale dévolues à l'armée, lesquelles entrent en contradiction avec la possibilité pour les policiers de se constituer en syndicat.

Rien n'est debout dans cette République. Un travail intellectuel de grande envergure s'impose dans notre univers juridique. Il faut donc confronter cet univers brut qui est celui de nos lois et nos codes avec les grands principes développés dans le droit moderne. Le droit est tout autre aujourd'hui. La réforme de la justice passe avant tout par la réforme du droit et la manière d'enseigner le droit dans nos universités. Une ingénierie institutionnelle s’impose à la base de laquelle une pensée cohérente et intelligente est nécessaire, capable de formater la nouvelle république qui doit reposer sur des institutions à même de formuler des règles pertinentes et de les appliquer afin de répondre aux objectifs poursuivis. Au-delà de l'incohérence du système politique, les élites haïtiennes doivent entretenir un nouveau rapport au droit et à loi.

Professeur de droit constitutionnel, Université d'État d'Haïti  
Faculté de droit
Droit des affaires UNIFA
14 novembre 2020
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